《中華人民共和國反壟斷法（修正草案）》正在中國人大網(wǎng)向社會公眾征求意見。此前，第十三屆全國人大常委會第三十一次會議對《中華人民共和國反壟斷法（修正草案）》進(jìn)行了審議。
我國現(xiàn)行反壟斷法于2007年8月30日通過，自2008年8月1日起施行。此次反壟斷法修改堅(jiān)持規(guī)范與發(fā)展并重，針對反壟斷法實(shí)施中存在的突出問題，進(jìn)一步完善反壟斷相關(guān)制度，加大對壟斷行為的處罰力度，為強(qiáng)化反壟斷和防止資本無序擴(kuò)張?zhí)峁└用鞔_的法律依據(jù)和更加有力的制度保障。
時(shí)隔13年，為何要對反壟斷法進(jìn)行修改？立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，推動高質(zhì)量發(fā)展，反壟斷監(jiān)管執(zhí)法面臨哪些挑戰(zhàn)，此次修法又將帶來哪些改變？記者采訪了武漢大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，競爭法與競爭政策研究中心主任孫晉。
壟斷是市場經(jīng)濟(jì)的大敵，通過競爭法尤其是反壟斷法的立法、執(zhí)法、司法，對壟斷行為進(jìn)行規(guī)制，是市場經(jīng)濟(jì)國家的標(biāo)配
問：反壟斷法在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域具有很高的地位，它的立法意義是什么？
孫晉：壟斷、限制競爭和不正當(dāng)競爭，是市場經(jīng)濟(jì)的大敵。通過競爭法尤其是反壟斷法的立法、執(zhí)法、司法，對壟斷、限制競爭和不正當(dāng)競爭行為進(jìn)行規(guī)制，是市場經(jīng)濟(jì)國家的通行做法。立法既是執(zhí)法司法的前提，又對企業(yè)合規(guī)合法經(jīng)營具有明確的指引和規(guī)范作用。通過反壟斷法的立法對市場中的各類壟斷行為進(jìn)行否定式評價(jià)和禁止性規(guī)定，是實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)國家的標(biāo)配。我國市場經(jīng)濟(jì)脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，經(jīng)歷了數(shù)十年艱辛的體制機(jī)制轉(zhuǎn)型，反壟斷法的立法具有重要意義。
問：時(shí)隔13年，為何要對反壟斷法進(jìn)行修改？
孫晉：我國現(xiàn)行反壟斷法于2007年制定時(shí)，依據(jù)的是工業(yè)文明時(shí)代的傳統(tǒng)反壟斷理論和立法經(jīng)驗(yàn)。自該法實(shí)施以來，我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，數(shù)字平臺作為新的市場主體，產(chǎn)生了許多新的經(jīng)營模式和限制競爭現(xiàn)象，對現(xiàn)行反壟斷規(guī)則及其執(zhí)法司法帶來巨大挑戰(zhàn)?？傮w看來，現(xiàn)行反壟斷法中，存在相關(guān)制度規(guī)定較為原則、對部分壟斷行為處罰力度不夠、執(zhí)法體制需要進(jìn)一步健全等問題，已不能完全適應(yīng)現(xiàn)在和將來的需要。這些都要求反壟斷法與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)修改。
“小步快走”的立法，既為反壟斷執(zhí)法實(shí)踐提供了規(guī)則指引，又為反壟斷法修正提供了制度探索和經(jīng)驗(yàn)積累
問：近年來，監(jiān)管部門頻頻出手，多個(gè)平臺企業(yè)被處以重罰或立案調(diào)查。反壟斷執(zhí)法水平方面是否有所進(jìn)步？一些行之有效的執(zhí)法實(shí)踐，是否經(jīng)過總結(jié)提煉明晰成了修正草案中的執(zhí)法規(guī)則？
孫晉：以良法善治保障新業(yè)態(tài)新模式健康發(fā)展，適用于我國數(shù)字平臺反壟斷，需要在當(dāng)下及未來長期堅(jiān)持。我國當(dāng)下對壟斷問題比較嚴(yán)重且復(fù)雜的數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管，多個(gè)平臺企業(yè)被處以重罰或立案調(diào)查，說明加強(qiáng)反壟斷監(jiān)管已成為常態(tài)。
在這個(gè)過程中，我國執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法意愿積極主動，經(jīng)驗(yàn)越來越豐富，能力穩(wěn)步提升，同時(shí)也越來越重視把執(zhí)法實(shí)踐中積累的經(jīng)驗(yàn)提升為部門規(guī)章和規(guī)范性文件。2019年6月，國家市場監(jiān)督管理總局制定出臺《禁止壟斷協(xié)議暫行規(guī)定》等三部重要的反壟斷法配套規(guī)章，2020年10月頒布《經(jīng)營者集中審查暫行規(guī)定》，還對部分規(guī)章不合時(shí)宜的內(nèi)容進(jìn)行修正。這些“小步快走”的立法，既為反壟斷執(zhí)法實(shí)踐提供了規(guī)則指引，又為反壟斷法的修正提供了制度探索和經(jīng)驗(yàn)積累。特別是2021年2月，國務(wù)院反壟斷委員會制定發(fā)布《關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》，為此次修法增加數(shù)字平臺反壟斷規(guī)則積累了經(jīng)驗(yàn)。如修正草案規(guī)定“經(jīng)營者不得濫用數(shù)據(jù)和算法、技術(shù)、資本優(yōu)勢以及平臺規(guī)則等排除、限制競爭”，總結(jié)了反壟斷執(zhí)法實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了反壟斷制度建設(shè)的與時(shí)俱進(jìn)。
問：我們不僅要反經(jīng)濟(jì)性壟斷，也要反行政性壟斷。修正草案在防止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭方面，有哪些新思考新舉措？
孫晉：我國市場經(jīng)濟(jì)脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，經(jīng)歷了長期轉(zhuǎn)型，既有市場經(jīng)濟(jì)國家通病——經(jīng)濟(jì)性壟斷，又有轉(zhuǎn)型國家特殊問題——行政性壟斷，這就決定了我國反壟斷法不僅要反經(jīng)濟(jì)性壟斷，還要反與經(jīng)濟(jì)性壟斷交織在一起的行政性壟斷。
公平競爭審查制度是我國從源頭上規(guī)制行政性壟斷的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，借這次修法之機(jī)將該制度“入法”，成為反壟斷法的一大制度亮點(diǎn)。修正草案在總則部分新增“國家強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位”和“國家建立健全公平競爭審查制度”，意在把公平競爭審查制度納入反壟斷法，有利于形成制度合力，既實(shí)現(xiàn)了公平競爭審查制度的法治化和剛性約束，又使得反壟斷法中行政性壟斷規(guī)制制度更加完備，實(shí)現(xiàn)了對行政性壟斷行為從事中事后的禁止性監(jiān)管到事前預(yù)防事中事后禁止的全過程監(jiān)管，從軟性約束上升到剛性約束。
對壟斷造成嚴(yán)重后果的行為加重責(zé)罰，是反壟斷法在全球的發(fā)展趨勢
問：此次反壟斷法修改，大幅提高了對相關(guān)違法行為的罰款數(shù)額，并對壟斷行為實(shí)行“雙罰制”，即不僅處罰單位，而且處罰相關(guān)負(fù)責(zé)人。這些舉措有何意義？
孫晉：近年來，歐盟對美國數(shù)字平臺巨頭如蘋果、亞馬遜、谷歌屢次進(jìn)行反壟斷處罰，動輒十幾億歐元的罰款額度不算太低，可是這些巨頭在交完罰單后依然我行我素，現(xiàn)行反壟斷處罰與壟斷行為的巨大收益相比，威懾力顯然不足。對壟斷造成嚴(yán)重后果的行為加重責(zé)罰，是不少國家和地區(qū)的共同呼聲和制度選擇，一定意義上成為反壟斷法在全球的一種發(fā)展趨勢。
如今，我國已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，要實(shí)現(xiàn)由“大”到“強(qiáng)”和創(chuàng)新驅(qū)動的高質(zhì)量發(fā)展，對市場公平競爭的需求比任何時(shí)候都更為強(qiáng)烈。通過加強(qiáng)反壟斷法的權(quán)威性和威懾力，清除市場競爭障礙，制約經(jīng)營者追逐壟斷利潤，促進(jìn)要素自由流動和優(yōu)化資源配置效率，可以為構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕提供制度保障。
問：修正草案提出建立“安全港”制度，建立經(jīng)營者集中審查期限“停鐘”制度，這些制度創(chuàng)設(shè)主要基于什么考慮？
孫晉：修正草案提出，增加建立“安全港”制度，規(guī)定達(dá)成壟斷協(xié)議的經(jīng)營者能夠證明其在相關(guān)市場的市場份額低于國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)的，原則上不予禁止；建立經(jīng)營者集中審查期限“停鐘”制度，規(guī)定在經(jīng)營者未按規(guī)定提交文件、資料導(dǎo)致審查工作無法進(jìn)行，以及出現(xiàn)對經(jīng)營者集中審查具有重大影響的新情況、新事實(shí)需要進(jìn)行核實(shí)等情況下，國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定中止計(jì)算經(jīng)營者集中的審查期限。這些規(guī)定應(yīng)該說更加科學(xué)合理，符合市場經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性，能夠滿足市場主體做大做強(qiáng)做優(yōu)和防止市場結(jié)構(gòu)不合理之間的平衡需要，尤其是數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展和動態(tài)競爭的客觀需要，體現(xiàn)了鼓勵企業(yè)正常發(fā)展與規(guī)范經(jīng)營并重、一般原則與例外規(guī)定結(jié)合的修法理念，能夠增強(qiáng)規(guī)則設(shè)計(jì)的靈活性、實(shí)用性和科學(xué)性。
反壟斷監(jiān)管對任何企業(yè)任何壟斷行為一視同仁，絕非專門針對數(shù)字平臺企業(yè)
問：平臺經(jīng)濟(jì)反壟斷近來打出系列“組合拳”，引起社會廣泛關(guān)注。平臺經(jīng)濟(jì)和反壟斷之間是什么關(guān)系？
孫晉：數(shù)字經(jīng)濟(jì)及數(shù)字平臺相比于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)企業(yè)，具有雙邊市場屬性、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)、鎖定效應(yīng)、破壞性創(chuàng)新、競爭動態(tài)性強(qiáng)烈等顯著特征，直接或間接塑造了數(shù)字平臺壟斷的基本屬性。
首先，數(shù)據(jù)成為平臺競爭的關(guān)鍵要素，平臺寡頭格局之下的數(shù)據(jù)封鎖，容易造成進(jìn)入壁壘；其次，平臺競爭的動態(tài)性更加顯著，顛覆式破壞性創(chuàng)新令平臺始終面臨激烈的競爭壓力，更傾向于采取建立進(jìn)入壁壘等技術(shù)手段；再次，平臺跨界競爭日益普遍，平臺可以較低成本并通過補(bǔ)貼迅速進(jìn)入相鄰領(lǐng)域開展跨界競爭，跨界經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)張幾乎沒有時(shí)空限制；最后，“贏者通吃”是平臺發(fā)展的規(guī)律性現(xiàn)象，而扼殺式并購加劇了市場集中度，二者并存疊加，必然對市場競爭施加雙倍壓力。
基于上述數(shù)字平臺競爭的特性，平臺企業(yè)在資本實(shí)力、數(shù)據(jù)優(yōu)勢、規(guī)則制定權(quán)的加持下，運(yùn)用數(shù)據(jù)、用戶流量和算法算力等杠桿撬動各個(gè)市場上的份額，在不同場域出現(xiàn)了一系列壟斷亂象。由此產(chǎn)生的許多新現(xiàn)象新問題，需要監(jiān)管上更多關(guān)注大平臺是否妨礙新機(jī)構(gòu)進(jìn)入、以算法達(dá)成更隱蔽的共謀、拒絕開放應(yīng)當(dāng)公開的信息、脅迫或誤導(dǎo)用戶和消費(fèi)者等。如果監(jiān)管沒能跟上平臺發(fā)展步伐，產(chǎn)生監(jiān)管滯后甚至監(jiān)管空白，新問題將導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)隱患積累疊加。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，數(shù)字平臺在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，對線上線下市場競爭秩序的維護(hù)和數(shù)字平臺持續(xù)健康發(fā)展帶來諸多嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。
國家健全完善反壟斷規(guī)則以及充實(shí)反壟斷監(jiān)管力量加強(qiáng)反壟斷執(zhí)法，是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的時(shí)代需求，對任何企業(yè)任何壟斷行為一視同仁，絕非專門針對數(shù)字平臺企業(yè)。
監(jiān)管轉(zhuǎn)型和監(jiān)管創(chuàng)新穩(wěn)步推進(jìn)，有效市場和有為政府相輔相成，我國制度和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的獨(dú)特優(yōu)越性將越發(fā)彰顯
問：近年來行業(yè)主管部門反壟斷的積極性很高，對此如何看待？市場監(jiān)管部門如何與其加強(qiáng)協(xié)同、形成合力？修正草案在這方面有何新思路新規(guī)定？
孫晉：現(xiàn)代反壟斷監(jiān)管，一個(gè)重要特征是注重監(jiān)管協(xié)同合作和提高監(jiān)管效能。在跨界競爭成為常態(tài)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對協(xié)同監(jiān)管的需求更為強(qiáng)烈。反壟斷是一個(gè)多元綜合規(guī)制體系，反壟斷法只是反壟斷眾多工具中的一個(gè)。以美國為例，其頒布了很多競爭政策，以促進(jìn)市場開放和公平競爭；除了司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會，美聯(lián)儲、農(nóng)業(yè)部、國防部、證券交易委員會等部門都有反壟斷權(quán)力和職責(zé)。
2018年，我國成立市場監(jiān)督管理總局，有助于解決橫向間政府職能交叉問題，打造一套統(tǒng)一市場監(jiān)管綜合執(zhí)法體系，從制度設(shè)計(jì)上化解監(jiān)管套利和逃避監(jiān)管行為，瓦解監(jiān)管隔離和部門利益固化的藩籬。但從平臺企業(yè)跨界競爭、多元經(jīng)營的實(shí)情來看，不能完全依靠這一架構(gòu)解決平臺壟斷和資本無序擴(kuò)張問題，至少還需要加強(qiáng)金融監(jiān)管和強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法乃至改進(jìn)公司治理的協(xié)同監(jiān)管。事實(shí)上，數(shù)字平臺不僅涉及壟斷和金融風(fēng)險(xiǎn)，相伴而生的還有侵犯消費(fèi)者權(quán)益和個(gè)人隱私、網(wǎng)絡(luò)安全等諸多問題，涉及反壟斷監(jiān)管、金融監(jiān)管、工信、網(wǎng)信以及司法、公安等職能部門，有效監(jiān)管有賴各職能部門在證據(jù)獲取、信息收集等方面協(xié)同配合。協(xié)同監(jiān)管契合數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。
為協(xié)調(diào)行業(yè)主管部門和市場監(jiān)管部門的反壟斷執(zhí)法工作，修正草案規(guī)定，國務(wù)院市場監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)反壟斷統(tǒng)一執(zhí)法工作。也就是說，市場監(jiān)督管理部門在反壟斷執(zhí)法工作中處于主導(dǎo)和中心地位。針對多元跨界經(jīng)營的大型平臺，協(xié)同監(jiān)管總體上應(yīng)堅(jiān)持競爭政策優(yōu)先，相關(guān)監(jiān)管部門緊密合作和多管齊下，建立協(xié)商機(jī)制，共定政策、共享信息、合作執(zhí)法。
問：國家對平臺經(jīng)濟(jì)實(shí)行的反壟斷舉措，體現(xiàn)了我們的制度自信以及社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的獨(dú)特優(yōu)越性。對此怎么認(rèn)識？
孫晉：隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展，包括我國在內(nèi)，世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了數(shù)字平臺壟斷亂象及資本無序擴(kuò)張問題，近年來有愈演愈烈之勢。如何通過反壟斷監(jiān)管有效應(yīng)對，對任何國家來說都是一個(gè)極具挑戰(zhàn)性的難題。在全球掀起數(shù)字平臺反壟斷背景下，反壟斷監(jiān)管和防止資本無序擴(kuò)張?jiān)诹⒎ê蛨?zhí)法上沒有現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，我國需要確立謙抑性理念和包容審慎監(jiān)管原則，修正健全反壟斷監(jiān)管規(guī)則、升級傳統(tǒng)的監(jiān)管體系。我國發(fā)布了全球第一個(gè)官方的數(shù)字平臺反壟斷系統(tǒng)性法律文件《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》，反壟斷法修正草案也增加了數(shù)字競爭規(guī)則，加強(qiáng)平臺反壟斷監(jiān)管和防止資本無序擴(kuò)張已成共識。監(jiān)管轉(zhuǎn)型和監(jiān)管創(chuàng)新穩(wěn)步推進(jìn)，有效市場和有為政府相輔相成，必將在未來發(fā)揮更大的作用，我國制度和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的獨(dú)特優(yōu)越性將越發(fā)彰顯。
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