為貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，加強原料藥領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管，預(yù)防和制止壟斷行為，進一步明確市場競爭規(guī)則，維護原料藥領(lǐng)域市場公平競爭，保護消費者利益和社會公共利益，根據(jù)《反壟斷法》等有關(guān)法律規(guī)定，國務(wù)院反壟斷委員會（以下簡稱委員會）制定出臺《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于原料藥領(lǐng)域的反壟斷指南》（以下簡稱《指南》）。
一、起草背景
藥品問題關(guān)系國計民生。近年來，我國原料藥領(lǐng)域壟斷行為多發(fā)，影響藥品價格和穩(wěn)定供應(yīng)，損害市場公平競爭和消費者利益，社會各方面反映較為集中。市場監(jiān)管總局認真貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，持續(xù)加大原料藥領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法力度，先后依法嚴肅查處了冰醋酸、撲爾敏、葡萄糖酸鈣和巴曲酶等多個品種原料藥壟斷案件，有力震懾違法行為，維護公平競爭秩序，遏制原料藥壟斷問題，切實減輕消費者用藥負擔，增進人民群眾幸福感獲得感安全感。
在反壟斷執(zhí)法取得一定成效的同時，由于生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量少、市場集中度高，原料藥領(lǐng)域經(jīng)營者反壟斷合規(guī)風險較大，合規(guī)經(jīng)營意識和能力有待進一步增強。同時，原料藥領(lǐng)域商業(yè)模式復(fù)雜多樣，需要在與現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章和指南做好銜接的基礎(chǔ)上，結(jié)合原料藥領(lǐng)域經(jīng)營者行為模式、經(jīng)營特點、合作方式等，有針對性地細化壟斷行為分析思路和認定因素，為原料藥領(lǐng)域經(jīng)營者依法合規(guī)經(jīng)營提供更加清晰明確的指引，提升反壟斷監(jiān)管的科學(xué)性、針對性和有效性，推動原料藥市場規(guī)范健康發(fā)展。
二、起草過程
根據(jù)委員會工作部署，委員會辦公室堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中、六中全會精神，按照依法立法、科學(xué)立法、民主立法、開門立法的要求，充分考慮我國原料藥領(lǐng)域特點，做好執(zhí)法實踐經(jīng)驗總結(jié)，廣泛聽取各方面意見并合理采納意見，主要開展了以下工作：
（一）深入研究行業(yè)特點。組織開展原料藥領(lǐng)域競爭狀況評估，厘清原料藥市場總體和各細分品種市場競爭狀況，研究原料藥領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法重點難點問題，為《指南》制定提供支撐。
（二）積極開展調(diào)查研究。向相關(guān)行業(yè)主管部門、地方市場監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會和上中下游企業(yè)等單位開展調(diào)研，全面了解行業(yè)發(fā)展規(guī)律和特點，認真聽取各方意見，確?！吨改稀肪o密結(jié)合實際，更好支持和規(guī)范行業(yè)發(fā)展。
（三）全面總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗。系統(tǒng)梳理原料藥領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗，深入分析壟斷行為成因和特點，有針對性地作出回應(yīng)，使《指南》契合我國原料藥領(lǐng)域市場發(fā)展階段和反壟斷監(jiān)管需要，解決執(zhí)法面臨的突出問題。
?。ㄋ模┏浞帜鄹鞣焦沧R。2020年10月，在市場監(jiān)管總局官網(wǎng)公開征求社會公眾意見，廣泛征求政府部門、市場主體和專家學(xué)者意見，多次召開專題論證會、企業(yè)座談會充分研究論證，聽取意見建議，充分凝聚各方共識，確保制度科學(xué)有效。
三、指南主要特點
《指南》著眼于我國原料藥領(lǐng)域發(fā)展現(xiàn)狀、市場競爭狀況和經(jīng)營行為特點，在深入總結(jié)《反壟斷法》實施以來我國原料藥領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗基礎(chǔ)上，制定形成符合現(xiàn)階段反壟斷實踐要求的原料藥領(lǐng)域監(jiān)管規(guī)則。具體來說，《指南》主要有以下特點：
（一）堅持立足國情。充分考慮我國原料藥領(lǐng)域國情特點，有針對性地進行研究分析和提煉總結(jié)，在我國《反壟斷法》的基本制度框架下，對原料藥領(lǐng)域的反壟斷法適用問題作出細化規(guī)定。
（二）突出問題導(dǎo)向。針對各方面反映突出的原料藥領(lǐng)域多發(fā)壟斷問題，明確反壟斷執(zhí)法的基本原則，逐一細化認定思路和執(zhí)法考量因素，對分析路徑給出具體清晰的指引，積極回應(yīng)社會關(guān)切。
（三）充分把握規(guī)律。基于我國原料藥領(lǐng)域商業(yè)模式復(fù)雜、經(jīng)營行為多樣、行業(yè)特點鮮明的實際情況，注重把握行業(yè)自身規(guī)律和特點，科學(xué)構(gòu)建反壟斷監(jiān)管規(guī)則，為市場主體立規(guī)矩，劃清法律紅線。
（四）注重兼收并蓄。既注重開展相關(guān)理論研究，又注重加強十余年來反壟斷執(zhí)法實踐經(jīng)驗總結(jié)，通過廣泛聽取中央和地方有關(guān)部門、市場主體、專家學(xué)者和社會各界意見建議，著力構(gòu)建高水平競爭規(guī)則，支持和規(guī)范我國原料藥行業(yè)健康發(fā)展。
四、主要內(nèi)容
《指南》共六章29條，與《反壟斷法》的結(jié)構(gòu)緊密銜接，針對各方面反映較為突出的原料藥領(lǐng)域壟斷問題，明確反壟斷監(jiān)管的基本原則、思路和方法，細化壟斷行為認定標準，主要規(guī)定了五個方面內(nèi)容。
（一）總則。一是明確指南的目的和依據(jù)，并界定相關(guān)基礎(chǔ)概念。二是提出反壟斷執(zhí)法機構(gòu)對原料藥領(lǐng)域開展反壟斷監(jiān)管應(yīng)當堅持保護市場公平競爭、依法科學(xué)高效監(jiān)管、注重保護消費者利益、持續(xù)強化法律威懾的監(jiān)管原則。三是考慮到原料藥領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)鏈覆蓋廣、業(yè)務(wù)類型多的特點，對相關(guān)商品市場和相關(guān)地域市場的界定思路進行詳細闡釋。
（二）壟斷協(xié)議。一是分析壟斷協(xié)議反壟斷執(zhí)法的基本思路，明確壟斷協(xié)議的形式，并針對其他協(xié)同行為作出了具體的解釋。二是結(jié)合原料藥領(lǐng)域特點，列舉了經(jīng)營者達成或?qū)嵤艛鄥f(xié)議的常見方式以及執(zhí)法考量因素，明確原料藥經(jīng)營者對交易相對人實施地域限制或者客戶限制，可能構(gòu)成縱向壟斷協(xié)議行為，闡述了縱向壟斷協(xié)議的競爭損害效果。三是對經(jīng)營者實施協(xié)同行為的分析思路進行了細化。四是明確了軸輻協(xié)議的具體形式，提出了適用《反壟斷法》的分析思路。五是對豁免和寬大制度做了說明，并對規(guī)范行業(yè)協(xié)會行為進行了規(guī)定。
（三）濫用市場支配地位。一是結(jié)合原料藥領(lǐng)域特點，闡明濫用市場支配地位行為反壟斷執(zhí)法的基本思路，明確認定或者推定經(jīng)營者具有市場支配地位的考量因素，包括經(jīng)營者的市場份額、相關(guān)市場競爭狀況、經(jīng)營者的實際產(chǎn)能和產(chǎn)量、經(jīng)營者控制原料藥銷售市場或者采購市場的能力、經(jīng)營者的財力和技術(shù)條件、交易相對人的依賴程度、現(xiàn)實和潛在交易相對人的數(shù)量、交易相對人的制衡能力、市場進入難易程度等，并明確市場份額計算方法。二是重點細化常見濫用市場支配地位行為的表現(xiàn)形式，包括不公平高價、拒絕交易、限定交易、搭售、附加不合理交易條件、差別待遇等，有針對性地回應(yīng)壟斷漲價、控銷斷供、要求回購制劑等原料藥領(lǐng)域常見的壟斷行為，增強法律制度的可操作性，為市場主體提供明確的合規(guī)指引。三是結(jié)合原料藥領(lǐng)域經(jīng)營特點和執(zhí)法實踐，闡明共同濫用市場支配地位行為的認定思路和考慮因素。
（四）經(jīng)營者集中。一是針對部分原料藥品種市場規(guī)模相對較小，經(jīng)營者年度營業(yè)額可能沒有達到《國務(wù)院關(guān)于經(jīng)營者集中申報標準的規(guī)定》中的申報標準，但證據(jù)表明經(jīng)營者實施的集中具有或者可能具有排除、限制競爭的效果，明確規(guī)定國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當依法進行調(diào)查。二是對符合上述情形的經(jīng)營者集中，鼓勵原料藥領(lǐng)域經(jīng)營者在實施集中前盡早與反壟斷執(zhí)法機構(gòu)進行商談。
（五）濫用行政權(quán)力排除、限制競爭。《指南》主要細化原料藥領(lǐng)域涉及限定交易、妨礙商品自由流通、招標投標限制、投資或設(shè)立分支機構(gòu)限制、強制經(jīng)營者從事壟斷行為、制定含有排除、限制競爭內(nèi)容的規(guī)定等濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的表現(xiàn)形式，明確對涉及原料藥領(lǐng)域市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施等應(yīng)當進行公平競爭審查，維護全國統(tǒng)一大市場。
《指南》的制定和出臺，進一步完善了反壟斷監(jiān)管制度規(guī)則，有利于增強原料藥領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法的統(tǒng)一性、科學(xué)性和有效性，提高執(zhí)法的可預(yù)期性和透明度。同時，也有利于原料藥領(lǐng)域經(jīng)營者明確行為界限，依法加強合規(guī)自律，降低違法風險。市場監(jiān)管總局將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中、六中全會精神，始終堅持人民至上，堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，持續(xù)強化原料藥領(lǐng)域反壟斷監(jiān)管，維護市場公平競爭和廣大消費者利益。
